Representação e Accountability no Conselho de Alimentação Escolar

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
angelica@cidadania.org.br, angelica.rocha@acaofomezero.org.br
São Paulo, 04 de Janeiro de 2009

1. Introdução

            A partir da segunda metade do século XX houve uma grande expansão da democracia no hemifésrio sul. Esse fenômeno, conseqüência da queda de regimes autóritários nesses países, ficou conhecido como a terceira onda de democratização. Uma característica comum no processo de redemocratização ocorrido nesses países foi uma forte mobilização popular com o intuito de intensificar a prática democrática e assim permitir uma maior participação da sociedade nas decisões que lhe dizem respeito. No Brasil, esse ideal foi concretizado com a promulgação da constituição de 1988, a “Constituição Cidadã”.

            Apesar disso, o que se observa -  passadas duas décadas – é que para a maior parte dos brasileiros as eleições são o único meio de participação política.  De acordo com Miguel (2003), a expansão da democracia eleitoral vem acompanhada de uma crise disseminada da representação política em velhas e novas democracias. Há na população uma crise no sentimentimento de estar representado, que de acordo com autor pode ser observado a partir de três evidências: a) o declínio do comparecimento eleitoral (abstenções, voto nulo e em branco); b) ampliação por parte da população da desconfiança em relação às instituições políticas; c) esvaziamento dos partidos políticos.

            A realidade demonstra que apenas as eleições não estão sendo suficientes para garantir o funcionamento efetivo da democracia. Segundo Anastasia (2006), o desafio hoje é transformar na prática a democracia eleitoral em democracia cidadã. Ou seja, gerar condições que possibilitem ao cidadão comum interferir na política além do momento eleitoral – transformar a democracia em um processo decisório contínuo. 

Os conselhos gestores de políticas públicas são instituições criadas com o objetivo de garantir essa participação do cidadão no processo decisório, uma vez que promovem a interação entre cidadãos e gestores públicos e dessa forma possibilitam o controle público – accountability - das políticas por parte da população.

 Este artigo pretende analisar a partir do exemplo do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)  de que maneiras ocorrem a interação entre os conselheiros e os cidadãoes por eles representados. Na prática este espaço de participação está contribuindo para uma maior efetividade do regime democrático ou apenas reproduzindo as velhas práticas políticas?

2. Representação e Accoutability no Conselho de Alimentação Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), criado em 1954, é uma das mais antigas políticas públicas na área social do Brasil e também se constitui como uma importante iniciativa na área de segurança alimentar e nutricional. Um dos principais marcos desta política pública foi a sua descentralização em 1994. Até este ano, o programa era totalmente gerido pelo governo federal que comprava os gêneros alimentícios e os enviava para os estados e municípios. A descentralização além de implicar em uma necessidade de maior qualificação dos gestores locais, também teve como conseqüência a necessidade de um maior controle por parte da população do programa nos estados e municípios.  

Dessa forma, no ano 2000 são criados os Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) com o obejetivo de atuar no âmbito dos estados e dos municípios e assim acompanhar de perto a implementação do PNAE e a regularidade das contas públicas em relação a esse programa. O CAE é um ógão colegiado e deliberativo formado por sete membros (professores, pais de alunos, poder executivo, poder legislativo e sociaedade civil). Dentre as suas principais atribuições estão o acompanhamento da implementação do PNAE, a análise das contas e emissão de parecer sobre a gestão do programa.

 É importante destacar que para os Estados e municípios receberem a verba do governo federal referente ao PNAE não há necessidade de nenhum tipo de convênio ou contrato, mas apenas que seja criado o Conselho de Alimentação Escolar. Por essa razão, a maior parte dos municípios brasileiros possum um CAE constituído; é de interesse da prefeitura que o CAE exista, pois caso contrário, ela não receberá recursos do governo federal para essa política.

Anastasia (2006) destaca que o funcionamento adequado da democracia depende de três fatores: 1) regras claras e conhecidas; 2) canais institucionais; e 3) capacidades. As regras são necessárias, mas não são suficientes para o desempenho adequado das instituições democráticas; a definição de regras é um primeiro divisor de águas e elas precisam ser inclusivas e igualitárias. Já os canais institucionais precisam garantir a expressão livre e permanente dos diferentes interesses. Por fim as capacidades requeridas para o exercício político precisam ser construídas e destribuídas entre os atores. Ainda de acordo com Anastasia (2006), é um grande desafio da democracia brasileira pós 1988, para garantir a tradução de direitos, dos recursos (acesso a educação, participação política e debate político) e das preferências dos diferentes atores políticos em capacidades do exercício efetivo do seu status de cidadão.

O relatório sobre democracia na América Latina elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) alerta para o fato de que a América Latina enquanto região é a única que combina padrões extremados de pobreza e desigualdade com regimes democráticos. E que a combinação desses três fatores faz com que o desafio para se alcançar uma maior efetividade democrática na região seja ainda mais profundo. O Brasil, por exemplo, avançou de forma significativa na estruturação e normatização dos direitos. No entanto, ainda há uma grande distância a ser percorrida entre a existência dos direitos na lei e o seu cumprimento na prática. E isso se deve fundamentalmente ao desconhecimento da população sobre os seus direitos, o que a impede de exigi-los.

 Retomando ao caso em questão, é possível afirmar que apesar do PNAE ser muito difundido e conhecido pela população brasileira, ainda é associado a ele uma visão assistencialista e distorcida. Muitas vezes o prefeito se apropria da política como um favor que ele presta à população mais carente a qual não está consciente de que a merenda escolar é um direito garantido por lei.

Menos consciente ainda está a população sobre a existência do CAE. Esse conselho aglutina atores diretamente ligados ao tema da alimentação escolar: pais de alunos, professores, representantes do poder executivo e legislativo e a sociedade civil. No entanto, dificilmente os membros do conselho representam uma categoria, na maior parte das vezes eles personificam essa categoria.

Na prática, poucos são os conselhos que se empenham em realizar um trabalho de mobilização dos pais de alunos e professores em prol da alimentação escolar. As reuniões raras vezes são publicizadas, menos ainda o resultado das mesmas. Poucas vezes são realizadas assembléias entre os segmentos representados para eleger os seus representantes os quais são indicados e acabam sendo reconduzidos ao cargo várias vezes por dificuldade de obter a adesão de novas pessoas.

            Como citado anteriormente, uma das principais atribuições do CAE é verificar as contas referentes ao PNAE e emitir parecer sobre a gestão do programa. O objetivo era garantir um maior controle sobre os recurssos repassados aos estados e municípios. Historicamente o PNAE é reconhecido como uma das políticas públicas mais suscetíveis a desvio de recursos. Dessa forma, o conceito de accountability neste caso está muito associado à idéia de combate a corrupção, de evitar que o recurso público seja desviado, e não necessariamente a idéia de gestão compartilhada, de participação da sociedade na tomada de decisão sobre a execução da política em questão. Quando decisãoes importantes precisam ser tomadas, o normal é que o conselho seja apenas comunicado sobre o fato sem possibilidade de nele interferir, e dificilmente participa do processo de análise e escolha de alternativas.

É importante diferenciar o accountability vertical que é a prestação de contas dos representantes eleitos à população e a sua submissão ao veredito popular, neste caso exercido pelo CAE, e o accountability horizontal que é o controle que os poderes estabelecidos estabelecem sobre os outros. Para este último os conselhos de alimentação escolar contam com um grande apoio do Tribunal de Contas da União, que além de realizar auditorias nos estados e  municípios, fornecer material didático, capacitação e suporte por meio de ouvidoria para que os conselheiros possam melhor desempenhar a sua função.

             Miguel (2004, p.07) afirma que “o bom funcionamento da accountability vai depender da existência institucional de sanções efetivas sobre os representantes, da provisão de informação adequada e plural e de interesse pela política disseminado nos diferentes grupos da população.” Neste sentido, dois aspectos precisam ser pontuados. Um primeiro referente às existência de sanções para os representantes que em relação à alimentação escolar acaba prejudicando diretamente os beneficiários do programa. Já que quando o CAE realiza uma denúncia de irregularidade grave na execução do PNAE, uma das conseqüências é a suspensão do repasse de verbas para a prefeitura até que a mesma regularize a sua situação. Essa medida implica na suspensão do fornecimento da alimentação escolar para os alunos da rede pública da localidade.

Já está em tramitação no congresso uma mudança na lei em relação a esse aspecto. Com a nova proposta, quando for dectada a iregularidade, o governo federal criará meios para que o recurso não mais seja repassado ao estado ou prefeitura, mas sim diretamente às escolas a fim de não prejudicar os beneficiários da política enquanto as irregularidades estão sendo apuradas. Isso estimularia mais denúncias, uma vez que o fornecimento da merenda escolar não seria comprometido.

            O segundo ponto é a provisão de informação para a população e a apropriação da política por diferentes grupos da população. As informações muitas vezes está disponível, mas a população desconhece ou não sabe como ter acesso a ela. Seria muito bom que o CAE conseguisse fazer uso de espaços coletivos como associações, fóruns e mios de comunicação popular como jornais comunitários, murais das escolas e igrejas, rádios comunitárias para difundir informações sobre a alimetação escolar a utilização das verbas disponíveis para o programa pelos gestores locais. 

 
3. Considerações Finais

Em muitos municípios brasileiros o Conselho de Alimentação Escolar continua sendo uma possibilidade ainda não concretizada de maior participação política da população na gestão pública local. A falta de uma base de apoio para a atuação do conselho pode ser apontada como um fator crítico que fragiliza a atuação dos conselheiros e torna o conselho vulnerável aos interesses do poder político local.

O Conselho de Alimentação Escolar tem como função controlar a gestão pública local da alimentação escolar. Mas quem deveria controlar a atuação do conselho? Na ausência desse controle pela sociedade, os gestores públicos do local passam a exerce-lo e o fazem de maneira a atender aos seus interesses. Dessa forma o conselho, na maior parte das vezes, apenas reproduz as velhas práticas e vícios da política. Não conseguem cumprir minimamente o seu papel e são utilizados para auto-promoção e até mesmo para trampolim político.

Seria muito válido se os atores já sensibilizados sobre a importância do PNAE e conscientes sobre o seu funcionamento e sobre a importância do conselho pudessem disseminar essas informações para os seus grupos de referência, especialmente aqueles cuja representação já esteja prevista no próprio conselho como os pais de alunos e professores, por exemplo, os quais – em alguns casos, estão ligados a associações e sindicatos.

Obter o apoio institucional desse tipo de organização pode potencializar a atuação do conselho, uma vez que os representantes indicados por elas podem ser eleitos em assembléia, sendo legitimados por um grupo e recebendo dele suporte para a sua atuação. Esse grupo contribuirá também com uma maior qualificação da participação desses representantes, pois os temas poderão passar por discussões internas, munindo assim os conselheiros com mais informaçõ e capacitação.

Por fim, é preciso que os conselhos invistam em meios alternativos e viáveis de publicizar a sua atuação e as informações relevantes sobre a política pública em questão a fim de que mais setores da população possam estar atentos ao tema. Utilizar os jornais e rádios comunitários, bem como os murais de associações, escolas e igrejas podem são algumas das formas existentes. É essa apropriação do espaço de participação política e dos temas relevantes pela população que podem fortalecer a atuação dos conselheiros e minimizar a cooptação desses espaços.

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4. Referências Bibliográficas

 ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades. Fevereiro de 2006 (no prelo)

 A democracia na América Latina: rumo a uma democracia de cidadãos / preparado pelo PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; tradução Mônica Hirta. – Santana do Parnaíba, SP: LM&X, 2004. acesso em: http://www.pnud.org.br/publicacoes/democracia/index.php

 MIGUEL, Luis Felipe. “Representação política em 3-D: Elementos para Uma teoria Ampliada da Representação Política”. RSCS, São Paulo, v 18 n. 51: 123-193, 2003.

 MIGUEL, Luis Felipe. “A democracia e a crise da representação política: a accountability e seus impasses”. CES, Coimbra, 2004.

 

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha