Universidade Federal de Minas Gerais

Programa de Formação de Conselheiros Nacionais

Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais

O Papel do Controle Público na Democratização da Gestão Pública

Por: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
angelica@cidadania.org.br

São Paulo, Julho de 2009

Trabalho final apresentado à Disciplina “Os Mecanismos de Controle Público: uma visão Crítica” como requisito parcial para aprovação.

Prof. Leonardo Avritzer

Tutora: Carla Ferreira Soares

1. Introdução

A discussão sobre a importância do controle público para a democratização da gestão pública implica naturalmente em uma reflexão anterior, sobre o porquê da necessidade de controle nos regimes democráticos e sobre quem deve e quem tem condições de exercer este controle, a sociedade ou o próprio Estado?

Em muitos países, as eleições são percebidas como a principal forma de controle exercido por parte da sociedade, denominado de “accountability vertical”. Por meio do voto, os cidadãos escolhem os candidatos que consideram mais aptos para representá-los e, por conseguinte, tomar as decisões mais acertadas durante o seu mandato. Caso o político não se comporte bem no exercício de sua função, as próximas eleições são a oportunidade que a população tem para puni-lo com a escolha de outro representante. Entretanto até que ponto é possível garantir que essa sistemática de fato existe? Os eleitores realmente estão preocupados em condicionar o seu voto a uma avaliação do histórico de atuação do candidato?

É interessante refletir se a legitimação dos políticos por meio das eleições tem limites. Os representantes eleitos estão autorizados a tomar qualquer decisão em nome da população respaldado apenas pelos votos que receberam? Essas reflexões levam à conclusão da necessidade de ampliar a participação política da sociedade a fim de se fortalecer e qualificar a democracia e gerar uma participação para além do voto. Participação essa que se materializa por meio de canais institucionais e não institucionais. Este último, denominado de “accountability social” por teóricos argentinos. Não é à toa que as formas de controle exercidas pela sociedade encontram na América Latina um terreno fértil para se desenvolver. Analisar esse fenômeno bem como as suas implicações práticas será um dos objetivos deste artigo.

Por outro lado, por mais intensa que seja a participação popular, ela não substitui a necessidade do controle que deve ser exercido pelo próprio Estado, denominado de “accountability horizontal”. Especialmente porque a efetividade de qualquer forma de controle está na existência e aplicação de sanções que possam modificar a realidade e, via de regra, a aplicação de sanções formais cabe ao Estado. O funcionamento não adequado desse controle administrativo tem várias conseqüências que afetam, inclusive, as formas de controle exercido pela sociedade.

Segundo Peruzzotti, existem duas correntes que se destacam no debate sobre os desafios e obstáculos das novas democracias. “Por um lado, uma literatura que tende a assumir que a existência de uma imprensa independente e de uma sociedade civil sólida e autônoma são dois elementos que contribuem para moldar e melhorar a qualidade da vida pública e institucional de regimes representativos. Por outro lado, os trabalhos acerca da qualidade da vida pública e institucional das novas democracias, que tendem a chamar atenção para os importantes déficits institucionais que afetam a maioria das novas democracias”. Peruzzotti ainda destaca que apesar da complementaridade entre essas duas correntes, elas dificilmente se juntam.

A partir dessas questões iniciais, este artigo tem como proposta não apenas analisar as diferentes formas de controle, mas principalmente a relação entre elas e a importância de haver uma interdependência entre essas formas de controle. Utilizando como pano de fundo a realidade latino-americana, mas especificamente o contexto brasileiro após a promulgação da constituição de 1988, qual tem sido o papel do controle público para democratização da gestão pública?

2. Accountability Horizontal nas Democracias Latino-americanas

O’Donnell (1998) é um dos autores que podem ser usados como referência para se compreender a questão institucional nas novas democracias. O ponto de partida é entender a ausência ou fragilidade da accountability horizontal nos países que recentemente se tornaram democracias políticas ou poliarquias. Poliarquia entendida a partir dos atributos estabelecidos por Dahl (1989), isto é: a) autoridades eleitas; b) eleições livres e justas; c) sufrágio inclusivo; d) direito de se candidatar aos cargos eletivos; e) liberdade de expressão; f) informação alternativa e g) liberdade associativa.

A partir da crença de que as poliarquias são sínteses complexas de quatro elementos: a democracia, o liberalismo, o republicanismo mais o Estado e em grande medida concomitantes com outro fenômeno – o capitalismo, O Donnell (1998) chama atenção para o fato de que a forma como esses elementos se combinam é um fator que caracteriza os regimes políticos. A origem desses regimes políticos está primeiramente na Inglaterra, seguida por França e EUA. Fora desses países de origem, como é o caso da América Latina, o que se observa é a constituição de uma proposta transplantada à imagem do império aos quais formalmente ou informalmente os países pertenciam. A expectativa inicial de que essas constituições e instituições transplantadas seriam uma garantia de modernidade política foi frustrada na prática.

A existência de uma estrutura administrativa eficiente e profissional é condição básica para o bom funcionamento da accountability horizontal que é entendida como “a existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado que possam se qualificadas como delituosas” (O’DONNELL, 1998).

Alguns fatores que são apontados para fortalecer a accountability horizontal são a existência de uma oposição forte e representativa que passe a exercer um papel importante nas agências de controle; uma rede de agências independente, mas complementares e coordenadas entre si, além de altamente profissionalizadas; um judiciário independente do Congresso e do Executivo e altamente profissional.

No Brasil, não é possível diferenciar a oposição do governo no que se refere à qualidade da atuação política. Tanto um como o outro reproduzem as velhas práticas delituosas e, portanto, gozam de pouca credibilidade junto à população. As agências muitas vezes são estigmatizadas pela falta de eficiência e ação descoordenada. E por fim o judiciário que contribui para consolidar os privilégios de uma minoria da população e que em alguns casos não se importa em assumir prerrogativas do legislativo.

No entanto vale ressaltar que a constituição brasileira de 1988 implementou uma mudança significativa no papel do Ministério Público ao lhe conferir ampla atribuição (abrangendo, inclusive, a defesa dos direitos difusos e das minorias não organizadas) e com facilidade de ser acionado pela população.

Essa fragilidade do controle administrativo, visto pela população como lento e ineficaz leva uma discussão sobre a capacidade de a sociedade controlar o governo. Em que medida o controle exercido pela população pode ser uma alternativa? Ou o controle pela sociedade seria uma forma de fortalecer e complementar o controle administrativo? Qual a sua capacidade de provocar mudanças positivas na cultura política dos países que não gozam de uma burocracia estatal bem estruturada? Além dos problemas relacionados à eficiência, há que se considerar o custo do controle administrativo em um país das dimensões do Brasil.

3. As Formas Não-Institucionais de Controle Público – Accountability Social

Como mencionado anteriormente, a ineficiência e a lentidão dos sistemas de controle administrativo nos países da América Latina serviu como estímulo para o desenvolvimento de outras formas de controle por parte da sociedade na tentativa de suprir a fragilidade da accountability horizontal. Foi criada uma série de mecanismos não-institucionais de controle, também conhecidas como accountability social, são definidas por Peruzzotti como “um conjunto diverso de iniciativas levadas a cabo por ONGs, movimentos sociais, associações civis ou a mídia independente guiados por uma preocupação comum em melhorar a transparência e a accountability da ação governamental”. Representam uma das diversas formas de politização com base na sociedade civil presentes nas novas democracias.

É possível destacar três atores mais freqüentes nessa dinâmica participativa de acordo com Peruzzotti:

1. Organizações Não-Governamentais (ONGs) altamente profissionais – compostas por setores de elite da sociedade civil apresentam uma visão estrutural na medida em que buscam solução para problemas de longa data. Tem como foco o aumento da transparência das ações do governo e também o aumento da eficiência nas prestações de contas. Trabalham numa perspectiva de monitoramento cidadão. Geralmente recebem financiamento de fundações estrangeiras. Uma das principais contribuições que oferecem à sociedade é gerarem fontes de informações independentes, contrapondo-se às informações estatais.
2. Movimentos Socais – geralmente de caráter pontual, aparecem devido à demanda de justiça e esclarecimentos de casos de violações de direitos humanos que ocorrem nas novas democracias. Os atores estão organizados em torno de demandas concretas, conseguem uma atenção dos meios de comunicação e um nível de mobilização social dificilmente obtido pelas ONGs profissionais.
3. Jornalismo Independente – é considerado um ator fundamental e costuma atuar em duas frentes. Por um lado, como porta voz e aliado da sociedade dando voz a suas reivindicações.  Por outro lado, como jornalismo de denúncia ou investigativo que a partir do acesso a informações privilegiadas revela uma situação desconhecida pela população. A sua principal contribuição está na capacidade que os meios de comunicação possuem de mobilizar a opinião pública e assim poder exercer uma pressão efetiva sobre as autoridades.

A tendência é que esses três atores tenham a sua atuação potencializada quando agem conjuntamente. No entanto, o que se observa é uma atuação isolada de cada um. O caso das ONGs profissionais e dos movimentos socais é emblemático, na medida em que as primeiras reúnem setores de elite, com alto nível educacional e os segundos, setores populares da sociedade. Esta ação fragmentada não deixa de ser reflexo da extrema segregação social e de interesses conflitantes das diferentes classes sociais que caracterizam as sociedades latino-americanas.

Na prática os mecanismos de accountability social não suprem a necessidade do controle administrativo ou accountability horizontal, mas obtém um grande êxito na medida em que cumprem um papel de denúncia das deficiências institucionais do Estado e conseguem chamar atenção da opinião pública para o fato. Segundo Peruzzotti, os mecanismos de desconfiança ajudam a fortalecer a confiança nas instituições na medida em que há uma resposta esclarecedora sobre as denúncias. Apesar de não possuir o poder de sanção formal, o controle exercido pela sociedade civil é capaz de gerar outro tipo de punição aos infratores, as sanções simbólicas as quais podem implicar na desmoralização pública e uma conseqüente derrota eleitoral de um político, por exemplo.

É importante chamar atenção para duas conseqüências negativas desse tipo de controle. As denúncias sobre a ineficiência das instituições governamentais não necessariamente implicarão em uma corrida das mesmas por melhorar seus padrões de eficiência. Fato este que pode gerar uma frustração na população ao observar que apesar das inúmeras denúncias, não há um movimento no de resposta do governo a fim de transformar a realidade. Um segundo aspecto diz respeito à ausência de punições para os casos de infração denunciados. O acúmulo de denúncias sem a observância de sanções para os acusados pode gerar um sentimento de decepção e por fim de acomodação na população ao concluir que não há solução para a situação.

Essas duas conseqüências negativas acima citadas na verdade alertam para a importância dos mecanismos de controle societal necessitarem da complementação e da ação coordenada com os mecanismos de controle administrativo. Um alto nível de politização da sociedade é bem vindo em regimes democráticos novos ou antigos. Entretanto por mais intensa que seja essa participação ela no máximo consegue complementar e fortalecer a atuação das instituições, sem jamais poder substituí-las.

4. As Formas Institucionais de Controle Público – A Experiência dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas no Brasil

A constituição brasileira de 1988 que marcou o período de redemocratização do país tem como um de seus diferenciais a institucionalização de uma série de canais de participação política da sociedade. Dentre eles, destacam-se os conselhos gestores de políticas públicas, os quais normalmente são compostos por representantes da sociedade e do governo com o objetivo de fiscalizar a implementação de políticas públicas nos níveis municipal, estadual e federal.

Após duas décadas de funcionamento, há uma série de questionamentos se os conselhos estão ou não sendo capazes de cumprir o seu papel previsto em lei. Teixeira e Tatagiba (2008) destacam que “a bibliografia de referência sugere que essa nova institucionalidade participativa tem ocupado um lugar ainda marginal nos processos decisórios que envolvem a definição das políticas em suas áreas específicas”. As autoras chamam atenção, entretanto, para a necessidade de se reformular as expectativas inicialmente estabelecidas em relação aos conselhos a fim de se poder avançar na avaliação dessas instituições sem o risco de se chegar apenas às conclusões usuais se os conselhos cumprem ou não cumprem o seu papel.

Como objetivo de avançar na avaliação que se tem dos conselhos, Teixeira e Tatagiba (2008) propõem a utilização de uma outra metodologia de análise em que se considere para além da legislação, as funções que os conselhos estão de fato assumindo nas diversas fases de produção da política pública. Em um primeiro momento identificar que as políticas públicas possuem ao menos três fases: diagnóstico, planejamento e operacionalização. E que os conselhos não necessariamente estão presentes em todas essas fases, ao contrário disso, o seu nível de participação varia de acorso com essas fases. Em seguida, as autoras levaram em consideração a existência de outras três dimensões capazes de influenciar na dinâmica de atuação dos conselhos:

A. Natureza da política pública – o nível de incidência do conselho está relacionado com as características da política setorial ao qual está vinculado. Na prática significa dizer que os conselhos não possuem meios de se dissociar das limitaçoões da própria política.

B. Identidade política – avaliada a partir da cominação de dois indicadores: desempenho institucional e contexto de origem.

C. Atores, dinâmicas e processos – diz respeito ao perfil dos atores e a dinâmica de interação entre eles em cada conjuntura específica.

Para melhor compreensão dos pontos acima expostos, tomarei como exemplo o Conselho de Alimentação Escolar (CAE) que está vinculado ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), ou como é mais conhecido, o programa de merenda escolar. O CAE é um órgão colegiado e deliberativo que atua no âmbito dos estados e municípios, com mandato de quatro anos (com direito a uma recondução), formado por 07 integrantes da sociedade civil e do governo: 01 representante do executivo, 02 representantes de pais de alunos, 02 representantes de professores ou funcionários das escolas, 02 representantes de organizações da sociedade civil. O CAE foi criado em 1994, mas passou a atuar com esse formato deliberativo a partir de 2000. A existência deste conselho é a única exisgência do Governo Federal para que os estados e municípios recebam recursos financeiros para implementação local da política pública.

O CAE deve acompanhar a execução do PNAE e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados ao programa. Dentre as suas atribuições, destacam-se: a) verificar a qualidade dos alimentos comprados para a merenda escolar, assim como as suas condições de transporte, armazenamento e preparo; b) apoiar o trabalho da nutricionista na elaboração dos cardápios a serem utilizados nas escolas; c) visitar as escolas ao longo do ano e verificar in loco a qualidade da merenda servida; d) acompanhar o processo licitatório para a compra de alimentos; e) receber e analisar a prestação de contas preparada pela entidade executora e emitir parecer conclusivo que deverá ser encaminhado ao FNDE com a aprovação ou não das contas (a não aprovação pode implicar em suspensão do repasse de recursos pelo governo federal).

As considerações a cerca da atuação do CAE a partir da prtoposta de análise de Teixeira e Tatagiba (2008) serão realizadas com base na vivência de campo da autora deste artigo (reunião com conselheiros em diversos estados e organização de encontros de capacitações para os mesmos) e a partir da análise de documentos, principalmente atas de eleição e posse de membros e atas de registro de reuniões de CAEs em todas as regiões do país.

Inicialmente é preciso destacar o fato de que o PNAE possue diretrizes claras para a sua implementação, definidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) autarquia ligada ao Ministério da Educação que é responsável pela coordenação da política pública. Portanto, é importante destcar que considerando as três etapas principais de uma política pública acima mensionadas, neste caso, o conselho tem a sua atuação majoritariamente focada na fase de operacionalização da política. Dentre as suas atribuições previstas em lei, o CAE prioriza a análise das contas e elaboração do parecer conclusivo sobre as mesmas, uma vez que a não realização deta tarefa compromete o recebimento de recursos por parte da entidade executora da política. No entanto, vale destacar duas outras atividades do CAE que começam a ganhar um destaque cada vez maior em sua agenda: a participação na elaboração dos cardápios juntamente com a nutricionista e a realização de visitas às unidades escolares com o objetivo de observar a operacionalizaçao do programa in loco. Atividades como o acompanhamento dos processos de aquisição dos gêneros alimentícios para a merenda escolar, como o acompanhamento das licitações e das entregas de mercadorias pelos fornecedores ainda são atividades que apesar de importantes, são desenvolvidas por poucos.

Um outro aspecto importante a ser considerado é o contexto de origem dos CAEs que diferentemente de outros conselhos não nasce a partir de grandes mobilizações ou articulações da sociedade civil. Ao contrario, é fruto de uma necessidade de haver um maior controle dos recursos da política pública após a decisão do Governo Federal em decentralizar a sua execução. A merenda ecolar é uma questão que não foi comprada nem pelos movimentos em defesa dos direitos da criança e do adolescente, nem pelos movimentos em prol da educação. O que se observa hoje é uma certa apropriação do tema pelo movimento de segurança alimentar e nutricional. A ausência dessa mobilização social tem um impacto direto no desempenho inetitucional dos CAEs, uma vez que os integrantes dos conselhos na maior parte das vezes não estão respaldados por organizações e movimentos que possam além de dar suporte, ajudar a qualificar a sua atuação a partir dos processos de formação política inerentes a esses grupos associativos.

É importante destacar também que a maior parte dos Conselhos de Alimentação Escolar atuam em uma realidade de pequenos municípios com menos de 20.000 habitantes. É perceptível que nesses pequenos municípios, há um menor nível de organização da sociedade civil (aspecto esse já identificado por pesquisas realizdas pelo PRODEP – Projeto de Democracia Participativa – da UFMG), além do fato de que as autoridades locais gozam de um grande poder. Estes dois fatores combinados intefere na ação dos atores que integram o conselho, bem como a dinâmica de interação entre eles influenciada de maneira a comprometer o seu desempenho pelo executivo local.

É visível que os CAEs possuem muitos desafios, mas não se pode deixar de destacar um avanço na quantidade de atribuições que os conselheiros conseguem converter em ações concretas de acompanhamento da operacionalização da política pública. Os desafios relacionados ao baixo grau de associativismo em muitos pequenos municípios brasileiros, bem como o poder de intervenção do executivo local no controle não são aspectos exclusivos desta polítrica pública ou da atuacão desse conselho, mas sim dizem respeito a questões arraigadas na realidade brasileira e que não possuem solução de curto prazo.

5. Considerações Finais

É possível observar que os novos regimes democráticos, especificamente na América Latina, conquistaram significativos avanços no que se refere ao controle da atuação governamental. Esses avanços se devem em grande medida à atuação da sociedade civil organizada em movimentos sociais e em ONGs os quais assumiram papel relevante na sociedade desde o período de lutas pela redemocratização dos países latino-americanos.

Essa mobilização social de forma criativa apresentou alternativas para a deficiência do controle administrativo ou accountability horizontal tão marcante nas burocracias estatais latino-americanas. A relevância dessa participação social consegue atualmente inflenciar países com regimes democráticos mais antigos e consolidados, o que leva a crer que uma intesificação da participação política e do controle público por parte da sociedade é relevante em todos os regimes democráticos, novos ou antigos, consolidados ou não.

Essa participação política se dá não apenas por canais não-institucionais, mas também por meio de espaços institucionais. Este artigo analisou a atuação desses espaços a partir da experiência brasileira dos conselhos gestores de políticas públicas e ressaltou a importância, a partir da metodologia de estudo proposta por Teixeira e Tatagiba (2008), de se revisitar as expectativas lançadas na época de crianção desses espaços de participação a fim de se avançar na análise sobre as contribuições oferecidas pelos conselhos ao controle público.

Entretanto é importante destacar que a particpação da sociedade civil por mais intensa e qualificada que seja, não substitui os mecanismos accountability horizontal e a capacidade inerente a eles de aplicar sanções formais aos atores que cometem delitos. Fica clara a interdependência que precisa existir entre as diferentes formas de controle e a importância do controle execido pela sociedade e pelo próprio estado. A efetividade do controle público complementado pela aplicação de sações aos casos comprovados de infração são capazes de gerar um fortalecimento crescente dos regimes democráticos.

6. Referências Bibliográficas

Peruzzotti, Enrique. A política de accountability social na América Latina. Buenos Aires – Argentina.

Teixeira, Ana Cláudia e Tatagiba, Luciana. 2008. Dinâmicas participativas institucionalizadas e produção das políticas públicas. 6º Encontro da ABCP – Unicamp – Campinas – São Paulo.

 
O’Donnell, Guillermo. 1998. Accountability Horizontal e novas Poliarquias. Lua Nova, N.44.

Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Subchefia para Assuntos Jurídicos Lei Nº 11.947, de 16 de junho de 2009.

Weis, Bruno; Abrahão, Nuria; Belik, Walter. Gestão Eficiente da Merenda Escolar. 3ª Edição. São Paulo. Ação Fome Zero, 2007.

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